문형표 보건복지부장관은 7일 국민연금의 기금 고갈 문제를 언급하며 "후세대에 빚을 넘기는 것은 도적질"이라고 말했다.
(SBS뉴스 화면 캡쳐)

*아래 컬럼은 김연명 교수가 지난 5월 2일 ‘국민연금 보험료 2배 인상 논란에 대한 보도자료’ 배포 시 약속한 국민연금의 세대간 불공평 문제에 대한 견해를 정리한 것을 필자의 허락을 얻어 게재한 것이다.-편집자주
 

- 복지부는 소득대체율을 50%로 인상하고 보험료를 1%p만 인상하면 기금고갈 시점인 2060년 이후 보험료를 갑자기 25.3%로 인상해야 하기 때문에(부과방식 보험료) 이는 ‘현세대의 소득대체율 인상의 부담을 우리 자식세대에게 완전히 전가시키는 것’(복지부 2015년 5월 4일 보도자료. "소득대체율을 50%로 높이고 보험료를 1%p만 올리는 것은 미래세대에게 부담을 미루는 것")이라 주장하였음. 더 나아가 문형표복지부장관은 2060년 이후 국민연금이 부과방식으로 전환되는 것을 미래세대에게 큰 피해를 주는 ‘세대간 도적질’로 비유하였음.

- 그러나 2060년에 기금이 소진되면 2061년 1월부터 갑자기 보험료가 9%에서 20%이상으로 인상된다는 것은 있을 수가 없는 가정이며 필자를 포함한 그 어떤 연금학자도 이런 방식의 부과방식 전환이 가능하고 바람직하다고 주장한 사람은 없음. 국민연금은 기금 소진으로 발생하는 금융시장 혼란 가능성(2040년대 초반 GDP의 50%에 달하는 국민연금기금이 20년만인 2060년에 소진된다는 것은 주식, 채권, 부동산 등에 투자되어 있던 자산을 20년만에 현금화시켜야 한다는 것을 의미함. 막대한 규모의 자산을 단기간에 현금화시킬 경우 금융시장에 미치는 충격은 상상하기조차 힘들기 때문에 현금화가 불가능할수도 있음. 소위 국민연금기금의 유동성 문제)과 보험료의 급상승 문제 때문에 2060년을 전후하여 기금소진을 연착륙시키기 위해 장기간에 걸쳐 보험료를 순차적으로 인상해 갈 수밖에 없는 구조적 문제를 갖고 있음.

- 이런 구조적 문제와 다른 요인들이 결합되면서 국민연금은 초기 가입 세대는 보험료는 낮고(3%-9%) 소득대체율은 높은 반면(70%-60 or 50%), 미래세대는 보험료는 높고(9% 이상?) 소득대체율은 낮아(2028년까지 40%) 미래세대가 상대적 불이익을 보는 부담과 혜택에서 세대간 불공평성 문제가 발생함. 이로 인해 자식세대의 희생 위에 부모세대가 혜택을 누리는 세대간 갈등이 발생할 수 있으며 일부에서는 이를 젊은 세대의 국민연금에 대한 불만으로 보도하기도 하였음. 소위 ‘세대간 도적질(?)’은 부과방식으로 전환을 가정했을 때만 발생되는 것이 아니라 국민연금제도를 설계할 때부터 국민연금구조 내에 내장된 구조적 문제이기 때문에 이를 어떻게 인식하는가가 연금개혁의 방향을 설정하는데 매우 중요함.
 
1. ‘세대간 도적질’이 아니라 ‘세대간 연대’이다.

- 국민연금에서 나타나는 부모세대의 ‘상대적 이익’과 자식세대의 ‘상대적 불이익’은 조부모 세대(60대 이상)를 사적으로 부양해야 하고 자신의 노후도 준비해야 하는 부모세대(30-50대)의 ‘이중부담(double payment) 문제를 고려하면 불공평한 것이 아니라 공평한 것으로 볼 수 있는데 그 이유는 다음과 같음.

- 지금의 65세 이상 노인들은 1930년대-50년대 농업사회에 태어난 세대(A세대)로 국민연금을 받지 못하거나(일부만 받거나) 아니면 ‘특례노령연금’처럼 소액의 연금만 받음. 따라서 부모세대인 지금의 30-50대 세대(B세대)는 가족의 노인부양의무에 따라 ‘사적이전’이라 불리는 생활비를 A세대에게 지급하고 있음. 그런데 B세대는 본인들의 노후를 위해 강제연금인 국민연금에 보험료를 납부하고 있음. 즉, 한편으로는 부모를 부양해야 하고 다른 한편으로는 자신들의 노후를 위해 연금 보험료를 부담하는 ‘이중부담’을 겪고 있음. 농업사회에서 산업사회로 전환하는 시기에 특정세대는 이러한 ‘이중부담’ 문제에 필연적으로 노출되는데 우리 사회에서는 이들을 ‘낀세대’라 부름.

- <표 1>은 현세대인 B세대의 ‘이중부담’ 문제를 간접적으로 보여줌. 이 표에서는 노인가구의 사적이전소득(자식세대로부터 받는 돈)은 월평균 26.7만원으로 국민연금 등으로 받는 공적이전소득 20.8만원보다 약 6만원이 더 많음. 즉, 이 표는 지금의 30-50대 세대들은 자신들의 노후를 위한 국민연금 보험료 부담 외에 상당한 액수의 사적이전을 통해 부모세대를 부양하고 있다는 것을 보여줌.

<표 1> 노인가구 구성에 따른 공적이전과 사적이전액 비교

(단위: 만원)

- 그러나 30-50대 세대들의 자녀세대(C세대)들은 B세대가 어느 정도 공적연금을 받기 때문에 B세대가 부모세대인 A세대에게 해주었던 만큼의 사적이전을 하지 않아도 됨. 이런 상황에서 B세대의 ‘이중부담’문제를 C세대가 일부 나누어지는 것이 세대간 공평성에 부합됨. 이것은 자식세대인 C세대가 부모세대인 B세대보다 국민연금 보험료를 ‘상대적으로’ 더 내야 한다는 것, 즉 순차적인 보험료 인상이 필요하다는 것을 의미함. 즉, 미래세대의 추가적인 보험료 부담은 미래세대에 대한 현 세대의 ‘도적질’이 아니라 미래세대가 짊어져야 할 정당한 노인부양의 역사적 의무이이고 이를 연금론에서는 노인부양의 ‘세대간 도적질’ generational theft 이 아닌 ‘세대간 연대’ solidarity between generations 라고 함. 유럽의 대부분의 연금제도는 바로 이러한 노인부양의 ‘세대간 연대’ 원리에 기반하여 작동하고 있으며 이에 대한 광범위한 사회적 합의가 존재하고 있음.
 
2. 국민연금은 이미 미래세대의 부담을 대폭 완화시켜 주고 있다.

- 국민연금은 가입자가 미래에 받게 될 연금액의 상당부분을 기금으로 적립해 놓은 ‘부분적립방식’ partially funded system 을 택하고 있는데 이 방식은 출발할 때부터 후세대의 부담을 상당히 완화시킨 제도임. 만약 1988년 국민연금을 시작할 때 독일처럼 연금지급에 필요한 돈을 그 해에 걷어서 그 해에 지급하고 기금을 하나도 적립하지 않는 ‘완전부과방식’ pay-as-you-go system 을 채택했다면 2015년 2월 말 475조원(GDP의 약 35%)에 달하는 대규모 적립금은 발생하지 않았을 것임.

- 국민연금기금은 <그림 1>에서 보는 것처럼 1988년부터 2015년 2월까지 총 595조원의 기금을 조성했는데 이 중 연금지급액 등으로 107조원이 지출되었고 현재 약 482조원의 기금이 조성되어 있음. 그런데 총 조성금 595조원 중 운용수익금이 221조원에 달하는데 이 수익금은 부모세대(B세대)가 낸 보험료를 기반으로 얻어진 수익임.
  
- 만약 국민연금을 도입할 당시 기금을 적립하지 않고 독일 방식으로 연금을 시작했으면 221조원의 투자수익금은 발생하지 않았고 이 금액만큼 미래세대의 부담이 늘어났을 것임. 즉 부모세대가 낸 보험료를 기반으로 221조원의 투자수익을 올렸고 이 금액만큼 미래세대의 부담을 덜어준 것임. 따라서 현행 국민연금제도가 일방적으로 미래세대를 ‘도적질’하는 제도가 아니라 이미 후세대의 부담을 낮추기 위한 장치가 마련되어 있는 것임.

- 또한 1998년의 국민연금 개혁을 통한 소득대체율 인하(70% → 60%), 2007년에 추가적인 인하(60%→50%)를 통해 이미 후세대의 부담을 대폭 낮추었음. 40% 수준으로의 소득대체율 인하는 B세대의 노후를 심각하게 위협하는 수준이기 때문에 이중부담의 문제에 직면한 부모세대에게 과도한 희생을 강요하는 것임.
 
3. 막대한 채권투자가 미래세대의 부담을 키우고 있다.

- 복지부를 비롯한 정부는 국민연금기금의 규모를 더 키우고 거의 무한대로 일정한 수준의 기금규모를 유지하는 것이 미래세대의 보험료 부담을 줄여주는 것으로 생각해 왔음(보험료 18% 인상과 2083년 GDP대비 140%의 국민연금기금 유지라는 황당한 수치도 이런 생각에 기반 해 있음). 즉 기금이 클수록 수익이 많이 발생하므로 미래세대의 부담이 줄지만 기금이 없어 수익이 발생하지 않는 부과방식은 미래세대의 부담을 늘리는 것으로 생각해 왔음. 그러나 이 사고는 상당한 결함을 갖고 있음.

- 2014년 기준으로 약 470조원에 달하는 적립금 중 90%가 금융상품에 투자되어 있는데 약 60%가 채권에 투자되어 있음. 이중 55%인 258조원이 국내채권에 투자되어 있음. <표 3>을 보면 채권투자분의 70% 이상이 국가나 공사 등 공공부문이 세금을 통해 상환해야 할 국채, 특수채, 통안채로 구성되어 있음.
 
<표 2> 연기금 투자 내역 (단위: 십억원, %, 2014년 기준)

 
 
<표 3> 국민연금의 국내채권 투자비중 (단위: 십억원, %, 2014년 기준)

 
- 정부는 그동안 10년만기 이상의 채권을 발행하지 않았으나 2012년부터 30년 만기 채권을 발행하는 등 국민연금기금을 겨냥한 채권을 발행하고 있음. 그리고 기존의 단기채권도 사실상 만기연장하는 방법으로 계속 채권을 보유하고 있음. 채권은 후에 국민들의 세금으로 상환하므로 곧 국민의 부담이며 기금의 규모가 커질수록 채권의 비중도 커지고 이에 따라 이 채권을 상환하기 위해 세금을 부담하는 미래세대의 부담도 커진다고 할 수 있음. 다시 말하면 기금의 규모를 키운다고 미래세대의 부담이 줄어든다고 생각하는 것은 단순한 생각이며 다양한 각도에서 기금의 포트폴리오가 갖는 세대간의 공평성 문제를 생각해 보아야 함.
 
4. ‘세대간 도적질’이라는 사고로는 합리적 대안을 찾을 수 없다.

- 국민연금을 ‘세대간 도적질’ 혹은 ‘세대간 착취’라는 관점에서 보면 해결책은 현세대의 보험료를 늘리고 연금을 깍는 방법 외에는 없음. 2007년 국민연금 개혁, 즉 소득대체율을 60%에서 무려 40%로 낮추는 참혹하기 짝이 없는 당시 개혁은 철저하게 ‘세대간 도적질’이라는 관점에서 이루어졌음. 그 결과는 최저생계비도 안되는 용돈연금과 노인대량빈곤 사회임. 국민연금에서의 소득대체율 인상과 이에 따른 미래세대의 보험료 인상은 미래세대를 착취하는 것이 아니라 현세대와 미래세대가 노인부양의 사회적 책임을 세대간에 공평하게 분담하는 ‘사회적 연대’의 관점에서 인식해야함. 따라서 후세대의 보험료 추가부담은 세대간 연대의 관점에서 정당한 것이며 어느 정도의 부담(즉, 보험료율)이 세대간 공평성을 확보하기 위한 것인지에 대해서는 사회적 토론과 합의가 필요함.
 
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<참고> 후세대 부담의 적정성을 측정하는 2가지 지표
         : 부과방식 보험료율과 총연금지출액의 GDP 대비율

- 복지부는 노인들을 부양하기 위한 후세대의 부담(보험료와 세금)이 과중하다는 근거로 부과방식 보험료율을 주로 제시하고 있음. 부과방식 보험료율은 기금 소진 이후, 수급자들에게 연금을 주기 위해 필요한 돈을 보험료를 부과할 수 있는 총소득으로 나눈 값임(총연금액지출/보험료부과소득). 그러나 이 지표는 보험료가 주로 임금소득에 부과된다는 것을 전제로 하기 때문에 노동소득의 크기가 변하면 보험료율의 변동도 커짐. 국민연금추계는 70년에서 80년의 기간을 추계하기 때문에 장기적으로 노동소득과 자본소득의 비율변동은 부과방식 보험료의 크기에 상당한 영향을 미침. 가령 연금지출이 일정하다면 분모인 노동소득의 크기가 커지면 보험료율이 줄어들고 노동소득이 작아지면 보험료율이 올라감. 따라서 부과방식 보험료율은 후세대 보험료 부담의 크기를 측정하는 지표로서는 한계가 있으며 이런 이유로 부과방식 보험료를 국제비교하는 자료가 거의 없는 것임.
 
<부표 1> 부과방식 비용률 추정

자료: 보건복지부, “소득대체율을 50%로 올리고 보험료를 1%p 만 올리는 것은 미래세대에게 부담을 미루는 것”(보도참고자료), 2015.5.4.
 
- 후세대 부담의 크기를 측정하는 가장 표준적인 지표는 연금액 총 지출의 GDP 대비율이며 OECD, EU, World Bank 등 모든 국제기구는 후세대 부담의 적정성과 연금제도의 지속가능성을 판단할 수 있는 지표로 이 지표를 사용하고 있음.

- <부표 2>는 2010년에 OECD 회원국의 노인인구가 14.7%일 때 연금으로 GDP 대비 평균 9.3%를 지출했고, 2050년에는 노인인구가 25.3% 일 때 GDP의 11.7%를 지출할 것으로 예상됨. EU 27개국은 2050년에 28.7%의 노인인구를 기록하고 GDP 대비 13.1%의 연금지출을 예상하고 있음.

- 반면 한국은 2050년에 노인인구가 38.2%로 일본에 이어 세계에서 두 번째이나 연금지출은 최대 GDP의 9.2% 정도를 지출할 것으로 추정됨. 즉, 노인인구는 최고수준이나 연금지출액(국민연금+기초연금+특수직연금)은 아무리 높게 잡아도 OECD 회원국의 평균치에 약 2%가 모자라며 EU 27개국에는 3.9%가 모자름. 이것이 의미하는 바는 연금지출이 미래세대에게 과도한 부담을 주어 미래세대를 경제적 파국으로 이끌 것이라는 ‘세대간 도적질’이 설득력이 없음을 의미함.
 
<부표 2> 한국과 선진국들의 연금지출규모와 노인인구 비중

 
- 복지부가 제시하는 부과방식보험료율은 후세대의 부담이 과중하여 국민연금에서 현세대가 미래세대를 갈취하는 구조로 보이게 하나 공적연금의 GDP 대비율은 반대로 후세대의 부담이 적어 현세대의 노후가 불안해진다는 근거로 사용될 수 있음. 후세대 부담의 적정성을 판단하기 위해서는 불완전한 부과방식 보험료 지표보다는 국제 표준으로 사용되는 연금지출의 GDP 대비율을 더 중요함.

- 후세대 부담의 적정성에 대한 국민적 합의를 구하기 위해서 복지부는 부과방식보험료율 뿐만 아니라 국민연금/기초연금의 GDP 대비율을 동시에 제시하여 국민들이 합리적인 판단을 할 수 있도록 해야 하며 자신들에게 불리한 GDP 대비율 자료를 일부러 숨긴다는 오해를 불식시켜야 함.