조항필 / 감정평가사
부산, 울산, 경남도는 수년간의 논의를 토대로 지난 4월 18일 `부울경 특별연합'을 탄생시켰다. 부울경 메가시티 설립의 법적 근거가 되는 부울경 특별연합 규약 제정안을 행정안전부의 승인받아 출범한 전국 첫 특별지자체다. 부울경 특별연합은 ‘동북아 8대 메가시티’를 비전으로 경제·생활·문화·행정 공동체를 만든다는 구상으로, 구체적으로는 동북아 8대 광역경제권 구상, 부-울-경 관내 1시간 안에 이동할 수 있는 1시간 생활권, 외국인 관광객 1천만명 유치, 청년인구 순유입 등의 목표를 제시하고 있다.
지난 6.1 지방선거 이후 새로 선출된 울산시장과 경남도지사는 부산 중심의 재편을 우려하며, 재검토를 내세우고 있지만, 윤석렬 정부의 인수위에서도 지역균형발전특별위원회를 유지해 국가 균형발전 차원에서 적극 지원할 것으로 입장을 밝히고 있어, 그 추진동력을 상실할 것 같지는 않다. 메가시티 전략은 부울경 외에도 영남권에서는 대구·경북의 통합, 호남권은 전남도와 광주시의 행정통합과, 전북은 ‘통합새만금시’가 있고, 충청권은 충청도와 세종·대전 통합론으로, 최근 지방의 인구감소 및 지역쇠퇴에 대한 대안으로 메가시티 전략이 논의되고 있다.
특징적인 것은 수도권 집중의 위기의식이 지방의 통합논의를 촉발시켰다는 점이다. 수도권의 인구는 2020년 전체 인구의 50%를 넘어선 반면, 비수도권 지방의 인구는 지난 40여년 간 지속적으로 감소해왔다. 특히, 젊은 층의 수도권 집중은 지역인구 유출에 따른 지방소멸을 야기하는 한편, 수도권에는 인구 집중으로 인한 주거 및 교육비 부담 증가로 수도권 젊은층의 비혼 증가와 출산율을 하락시키는 악순환의 고리를 형성한 것이다.
2000년대부터 세계 각국에서 경쟁적으로 육성되고 있는 메가시티(Mega City)는 학술적으로 충분히 정의된 개념은 아니나, 인구 규모가 천만명 이상, 경제 규모는 천억 달러 이상의 대도시를 의미하기도 하며, 두 개 이상의 거대도시가 연속된 하나의 경제권을 이루는 지역을 지칭하는 메가시티리전(Mega City Region)으로 혼용되고 있다. 전 세계적으로 천만명 이상의 메가시티는 1950년대 2개, 2009년 21개, 2018년 33개로 2030년에는 43개로 증가할 것으로 전망하고 있다.
오늘날 메가시티가 주목받는 이유는 4차 산업혁명 시대의 지식기반 경제에서 세계경제를 움직이는 것은 국민국가가 아니라, 대도시 광역경제권으로 보기 때문이다. 미국은 대도시권 정책을 국가발전 정책의 일환으로 11개의 메가시티를 육성하고 있으며, 프랑스는 2012년부터 10년간 약 60조 원을 투입해 파리를 미국 뉴욕을 능가하는 경쟁력을 갖춘 거대도시(그랑파리)로 재탄생시킨다는 계획을 추진중이다. 중국은 베이징 중심으로 하는 ‘징진지 프로젝트’, 홍콩·마카오·선전 등 광둥성 9개 도시의 ‘웨강아오 대만구’, 상해 중심의 ‘장강삼각주 일체화 계획’ 등 10개의 메가시티를 육성하고 있으며, 일본은 도쿄 중심의 ‘칸토’, 오사카·교토·고베 등의 ‘킨키’, 나고야 중심의 ‘추부’ 등을 메가시티로 육성하고 있다.
우리나라에서 초광역권 구축에 대한 논의는 지역균형발전의 측면에서 정부부처의 지방이전을 실현시켰던 참여정부 때부터 있어왔다. 이명박 정부때에는 전국을 수도권, 동남권, 대경권, 호남권, 충청권과 강원, 제주의 5+2특 광역경제권 구상, 박근혜 정부에선 잘나가는 지역과 어려워지는 지역을 묶어 인프라를 공유할 수 있도록 하는 ‘행복생활권정책’, 문재인 정부 들어서는 ‘도시재생뉴딜사업’과 ‘지역균형발전 뉴딜정책’ 등 두 가지를 내세웠으나, 중앙정부 주도의 추진, 시도간의 협력 부재, 통합적 광역 행정체제 구축 어려움 등의 문제로 정권이 바뀔 때마다, 표류하거나 단절되었다. 그런 의미에서 지방주도로 추진되고 있는 부울경의 메가시티 추진과정은 종전과 다른 기대와 관심을 받고 있다.
수도권 1극 체제의 문제와 국내지방소멸이 가속화되는 상황에서 그간 국토균형발전 정책의 한계를 극복하기 위해서 지역의 메가시티 추진은 긍정적이다. 메가시티 전략은 지방에 거대 거점도시를 형성함으로써 수도권과 지방광역시간, 지방광역시와 중소도시간, 도시와 농촌간 불균형문제를 해결하기 위한 실마리가 될 수 있기 때문이다. 그러나, 인천을 포함한 수도권의 메가시티 논의는 수도권 집중 압력에 위축되어 있다. 오히려, 경기도지사로 당선된 김동연 신임지사는 경기남북도 분할 논의를 주민투표에 붙이겠다는 공약을 내걸고 당선 되었다. 지방은 균형발전론에 입각한 메가시티 논의가 구체화 되고 있는 상황인데 수도권은 오히려 역행하고 있는 것이다.
인접한 중국과 일본의 메가시티 전략에 대응하는 수도권의 경쟁력 강화도 지방균형발전 만큼 중요한 화두가 아닐 수 없다. 수도권은 기형적 행정구역으로 인천은 강화와 영흥도가 김포, 시화 등으로 인해 단절되었고, 경기도는 서울을 둘러싼 채 경기남북도로 분할하지 않으면 안될만큼 기형적 발전의 한계를 드러내고 있다. 인천도 그간 여야를 막론하고 부천, 김포를 포함하는 500만 인천권을 형성하려고 모색은 해왔지만, 정치, 경제적 이해관계는 이를 불가능한 일로 받아들이고 있다.
부천, 과천, 분당, 일산,성남 등 서울인접 도시는 가급적 서울과의 연관성을 높이려는 이해관계가 강해 성공적인 경기도의 분도 논의도, 인천의 광역화 논의도 힘을 얻기 어렵다. 수도권은 이제 연담화된 도시들로 연결되어 하나의 경제권으로 형성되어 통합적 행정 체계의 구축이 시급하지만, 수도권 비대화에 대한 지방의 의구심과 각 도시간 이해관계의 차이로 논의를 기피하거나, 그 중심에 있는 서울의 소극적 입장이 수도권 메가시티 추진문제를 어렵게 하고 있다. 서울이 빠져있는 수도권의 재편 논의는 모두 허상이 될 수 밖에 없는 현실적 이유가 있는 것이다.
경기도 분도 문제와 지방의 메가시티 논의가 구체화되는 상황에서 수도권도 수도권 전체를 하나로 아우르는 '대서울' 구상에 대한 검토가 진지하게 모색되어야 한다. 이는 과거 김문수, 남경필 경기도지사가 '서울특별도' 구상으로 제시한 바 있다. 서울, 인천, 경기도를 하나의 단일 행정권을 만들더라도 베이징 면적(16,412㎢)의 70%수준이다. 대서울을 인구 약 500~600만명의 단위로 인천, 김포, 부천, 시흥을 포함한 서서울, 한강 이북의 서울과 고양, 일산, 파주, 의정부를 포함하는 북서울, 서울 동부와 구리, 남양주, 하남을 포함하는 동서울, 한강 이남의 강남, 송파, 성남, 판교, 수원, 화성을 포함하는 남서울로 재편한다면, '서울'이라는 특별한 도시명이 수도권에서 공유되는 한 방편이 될 수도 있을 것이다. 정치적으로 지역적으로 민감한 문제이지만, 지방의 메가시티 논의도 전국적인 균형발전계획의 공감 없이는 힘을 가질 수 없다. 시간이 걸리더라도 정치적 이해타산 없이 균형발전과 국가경쟁력 강화 관점에서 수도권 통합과 재편에 대한 인천, 경기, 서울 지자체간 협력적 논의가 시작되길 기대해 본다.