조항필 / 감정평가사
인천 주안 일원의 스카이 라인이 하루가 다르게 변하고 있다. 2000년대 초반부터 불어닥친 재개발 열풍은 2008년 금융위기 이후 침체기를 거쳐 많은 정비구역이 해제되고, 현재는 2015년부터 상승하기 시작한 아파트 가격의 상승 여파로 사업성있는 사업구역은 빠르게 재개발 사업이 진척되었다. 그러나, 동구나 미추홀구의 일부 사업구역은 사업성 미비로 주변의 재개발을 부러운 시선으로 쳐다보고 있는 상황이다.
그간 구시가지를 대상으로 하는 도시정비 사업은 민간 영역의 수익성 사업으로 주택재건축사업과 주택재개발사업을 중심으로 추진되었고, 공공 영역의 공익성 사업으로 수용방식의 주거환경개선사업이 추진되어 왔다. 그러나 2008년부터 미국의 금융위기로 부동산 경기 침체 여파로 대부분의 부동산개발 사업 추진이 중단되었다가, 2015년부터 시작된 아파트 분양가격의 상승 영향으로 사업성을 획득한 사업구역의 재개발이 가능해진 것이다.
그러나, 최근 부동산 가격 하락 추세 전환은 더 이상 분양가격 상승에 의한 재개발이 어려워질 것을 예고하고 있다. 특히, 세계적인 인플레 현상과 맞물려 금리상승 여파는 부동산 시장의 침체를 상당기간 지속시킬 것으로 보인다. 이에 따라, 부동산시장의 하락 안정화 추세는 지나친 부동산 가격의 상승에는 긍정적이지만, 기존에 사업성이 떨어져 사업이 장기간 표류하고 있는 사업구역의 주거환경 개선은 더욱 난망한 상황이 되고 있다. 인천의 주거환경이 열악한 지역은 대체로 사업성도 떨어져, 주로 공공이 주도하는 주거환경개선사업으로 진행되어 왔으나, 그나마 토지주택공사의 재원 부족으로 추가적인 주거환경개선사업은 지체되고 있다.
한국인의 아파트 사랑은 세계적으로 유명하다. 현대적 도시생활의 편의성에 가장 현명하게 대응한 것인지도 모른다. 전국민 주거형태선호도 조사에서 85%가 아파트를 선호하는 것은 56% 수준인 인천지역 아파트 비율을 보면 앞으로도 아파트의 지속적 공급이 필요함을 말해 준다. 이제 차분히 낙후된 지역의 주거환경 개선을 위한 방안이 새롭게 모색 되어야 한다. 사업성이 떨어져 진행되지 못하고 있는 지역을 방치한다면 슬럼화의 길로 들어설 것이다. 노후, 낙후지역의 개발을 위한 제도적 정비가 필요한 때다.
과거에도 이런 노력이 없었던 것은 아니다. 급격한 산업화와 도시화 과정에서 도시 부근의 구릉지는 저소득층의 중요한 주거공간으로 형성되어 난개발되자, 도시경관 및 자연환경 훼손을 방지하지 위해 각종의 경관지구, 고도지구, 미관지구등 용도지구제등으로 묶어 왔으나, 결국 노후화 되면서 딜레마에 빠졌다. 도시의 경관관리와 자연환경 보호를 명분으로 하여 노후불량주택지의 슬럼화를 일방적으로 방치할 수도 없으며 그렇다고 지역주민의 재산권만을 위하여 용도지역 지구를 완화하거나 해제할 수도 없는 상황이 된 것이다. 이 상황의 해결대안으로 제시된 것이 ‘결합개발제도’다.
결합개발제도란 정비사업 여건이 어려운 정비구역과 비교적 개발이 용이하고 기반시설 확보가 용이한 정비구역을 하나의 정비구역으로 지정하여 사업을 추진하는 방식이다. 2006년 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 시행령에 처음으로 결합개발의 근거 규정을 마련하고, 2009년에는 「도시 및 주거환경정비법」을 개정하여 일반 정비사업에도 적용할 수 있게 되었다. 서울은 오세훈 시장 시기 구릉지와 역세권 개발을 묶어 용적률 인센티브를 제공하는 방식을, 박원순 시장 시기에는 성북2구역과 신월곡1구역을 묶어 성북2구역에는 저층 한옥과 테라스 하우스를 건립하고, 신월곡1구역에는 고층복합단지를 구성하는 방식을 시도했다. 인천도 2017년 유정복 시장 당시 동구 송림동 일원의 대헌학교 뒤 구역과 인접한 송림동 일원의 송림4구역을 결합개발하는 주거환경개선사업 정비 계획을 추진했었다.
그러나, 참여 사업구역 간 이해 관계 조정의 어려움 등으로 결합개발의 활성화는 쉽지 않았다. 결합개발이 활성화되기 위해서는 각각의 구역이 단독으로 사업을 시행할 때보다 결합개발 시 사업성이 더 많이 확보되어야 한다. 결합개발의 사업성은 주로 인센티브 용적률에 의하여 결정된다. 적절한 인센티브의 제공과 다양한 결합개발 방식의 제도적 보완이 필요하다. 특히, 결합개발 시 두 지역을 묶는 과정이 제한적이다. 지리적으로 인접하거나, 역세권개발 등과 연계성을 확보해야 하는 등 제도적 한계를 가지고 있다.
결합개발의 근본 취지는 사업성이 약한 두지역의 용적률을 효율적으로 배분하여 두지역 다 윈윈할수 있도록 하는 것이고, 이를 위한 가장 효과적인 방법은 용적률 매각제도다. 용적률 증대가 필요한 지역은 용적률을 매입할 수 있게 된다면, 사업성을 보완하고, 용적률 매각지역은 현금화된 매각금액으로 다양한 사업방식을 찾을 수 있는 것이다. 용적률 매각의 중개과정에서 공공이 개입함으로써, 신뢰성과 광역계획에 입각한 조정이 가능해 진다면 결합개발방식이 좀 더 활성화 될 수 있을 것이다.
지난 몇 년간은 분양가상승을 동력으로 원도심의 재개발이 진행되었지만, 앞으로 상당 기간은 이를 기대하기 어려울 것이다. 이제 낙후된 지역을 돌아보고 그 해결 방안을 위한 제도적 점검이 필요한 때이다. 특히 민간의 자발적 참여 형식의 유도와 지자체의 광역계획에 기반한 방식을 기대해 본다.
