누구라도 그렇지만 특히 공직자는 사실을 말해야 한다. 헌법 제7조 1항에 ‘공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다’라고 되어있기 때문이다. 책임은 사실 관계에서 시작되고 사실로 마무리 된다. 요즘 누리과정 예산의 책임 문제로 국가 전체가 혼란에 빠져있다. 대통령은 지방교육재정교부금으로 지방교육청에게 줄 만큼 주었는데 지방교육청들이 예산을 세우지 않아서 발생한 문제라고 하고, 지방교육청은 어린이집 누리과정 예산을 세울 능력이 되지 않는다고 하면서 본질적으로 중앙정부의 책임이니 별도의 예산을 주던지 지방교육재정교부금(이하 교부금) 비율(내국세의 20.27·%)을 높혀달라고 한다. 누가 사실을 말하지 않고 거짓을 말하는가? 필요 예산을 주었다고 말하는 자나 주지 않았다고 말하는 자 모두 공직자이다. 국민은 누가 사실이 아닌 거짓을 말하는지 알고 싶고 거짓을 말하는 자는 그 책임을 지고 해결하길 바라고 있다.
 
중앙정부나 지방정부 그리고 기업이나 가계의 모든 일은 숫자로 계획 표현되고 숫자로 결론이 난다. 그것이 바로 예산과 결산이요 회계이다. 예산의 편성권한은 중앙정부나 지방정부의 책임이지만 예산의 승인은 국회나 지방의회의 권한이다. 예산 편성과 승인의 권한을 분리해 놓은 것은 그만큼 국가적 사무나 지방의 사무를 수행할 때 예산이 필수적으로 중요하기 때문이다. 책임있는 공직자라면 누리과정 관련 예산의 책임이 누구에게 있는지 금방 알 수 있다. 기획재정부의 재정정보 공개시스템 ‘열린 재정’에서 2011년에서 2016년도까지 중앙정부의 예산 현황을 보면 쉽게 알 수 있다. 숫자는 거짓말을 하지 않기 때문이다.
 
전국 17개 지방교육청은 별도의 세원이 없기에 중앙정부가 주는 교부금과 지방자치단체가 주는 전입금 등이 예산 세입의 대부분이다. 특히 유치원에서 고등학교까지 소요되는 예산의 대부분은 교육부의 ‘유아초중등학교 지방재정교부금’에서 충당되기 때문에 누리과정이 시작된 최근 6년간의 추이(표1 참조)를 보면 알 수 있다.
 
표1. 최근 6년간 국가예산·지방교육재정교부금·인천시교육청 보통교부금 추이
 

연도	국가예산	증감율(%)	지방교육 재정교부금	증감액	인천시교육청 보통교부금	증감액
2011	3,090,000	5.6	352,831		17,412
2012	3,254,000	5.4	384,472	31,641	17,783	371
2013	3,419,000	5.6	410,619	26,146	19,352	1,569
2014	3,558,000	4	408,680	-1,939	19,053	-299
2015	3,754,000	5.5	394,055	-14,625	18,791	-262
2016	3,867,000	3	412,283	18,228	20,349	1,558
단위: 억원, 2011- 2015년 추경포함 예산, 2016년 본예산 기준

 
2011년도 35조 2천억원 규모의 교부금이 2012년도에는 38조 4천억원 규모로 3조 1천억이 늘었고, 2013년도에 2조 6천억원이 늘어난 41조원까지 되었다가 다시 줄기 시작하여 작년 2015년도에는 39조 4천억 원에 머물고 있다. 올해 41조 2천억원을 목표로 하고 있으나 실제 가능할 지 내국세를 걷어 보고 연말 결산을 해보면 내년 초에 조정될 수 있는 금액이다. 교부금은 법에 내국세의 20.27·%를 주요 재원으로 하고 있기에 중앙정부의 내국세 수입 증감에 연동되어 바로 영향을 받을 수 밖에 없다. 결국 중앙정부는 누리과정이 막 시작할 때인 2012년를 기준으로 볼 때 1조원 정도의 교부금을 더 주고 있는 데 이를 17개 지방교육청으로 분산하면 평균 588억원 정도를 더 준 셈이다. 문제는 증액된 중앙정부 교부금 1조원은 전국 3세-5세까지의 유치원 어린이집의 약 130여 만 명 아동의 월 22만원(종일반 29만원) 누리과정 예산 추정액 약 4조원의 25% 규모 밖에 안 된다는 것이다.
 
이를 인천시 교육청이 교부받은 보통교부금 추이(표1 참조)로 대비해 보면 중앙정부 예산과 그 추이를 같이 한다. 인천시 교육청 역시 2011년과 2012년 1조 7천 4백억원과 1조 7천 7백억원 규모에서 2013년도에 1,500억원이 증가한 1조 9천억원 대로 늘었다가 다시 줄어들어 2015년도에는 1조 8천 7백억원 수준이다. 2012년도와 비교하면 1천억원 정도 늘은 셈이다.
 
표2. 최근 6년간 인천시 교육청 누리과정 예산 추이
 

구 분			2011	2012	2013	2014	2015	2016	합계
누리과정 예산	유치원		513	808	884	1,066	1,131	594	4,483
	어린이집	예산액		216	526	683	1,458	562	3,445
		인천시로의 전출액		216	526	683	1,429	-	2,854
	예 산 소 계		513	1,024	1,410	1,749	2,589	1,156	7,928
단위: 억원, 2011- 2015년 추경포함 예산, 2016년 본예산 기준

 
인천시 교육청의 누리과정 예산을 보면 문제가 더 분명해진다. 표2를 보면 소득 하위 70%의 가정의 아동에게 만 유아학비를 지원하던 2011년도에는 유치원 교육비 지원예산이 500억원이었으나, 누리과정이 시작된 2012년도에는 유치원 어리이집 교육비 예산이 1천억원대로 두 배 늘었다. 보건복지와 인천시의 어린이집 누리과정 예산을 모두 떠안아 유치원과 어린이집 누리과정 예산을 전적으로 책임지게 된 2015년도에는 2천 6백억원대로 늘어나 2011년도와 비교하면 약 2,100억원 정도의 예산이 더 소요되었다. 2016중앙정부에서 증액 지원한 1천억원의 교부금을 누리과정에만 다 사용한다고 해도 매년 1,600억원이 모자랄 수 밖에 없다. 모자란 돈은 지방채를 발행하여 메꾸었으나 계속 빚을 내서 살림을 꾸릴 수 없으니 작금의 누리과정 대란이 온 것이다. 올해 2016년도에 인천시 교육청은 유치원 부문 1,156억원만 세우고 어린이집 부문 예산을 세우지 않았는데 인천시의회에서 교육감이 부동의한 상태에서 유치원 예산에서 562억원을 강제로 삭감하여 어린이집 지원 예산으로 562억원을 세웠으나 교육청은 이를 집행하지 않고 있는 상황이다.
 
지방 교육청에서는 증액된 교부금을 누리과정에만 쓸 수 없다고 한다. 이는 물가 상승율을 고려하면 결코 틀린 말은 아니다. 표1에서 보듯이 중앙정부 예산이 매년 평균 4.85% 증가하는 것을 볼 때 시도 교육청의 증액된 교부금을 모두 누리과정에만 쓸 수 없다는 현실이 입증된 셈이다. 중앙정부는 매년 물가상승율 이상으로 예산을 증액편성하면서 지방교육청은 늘어난 교부금을 모두 누리과정에 쓰고 모자라는 것은 다른 교육 부문 예산을 줄여쓰던지 빚을 내라고 즉 축소 예산을 편성하라고 할 수는 없는 것 아닌가? 오히려 인천의 920개 학교의 40만 명의 학생을 위한 정상적인 교육 비용을 고려할 때 해마다 늘어나는 교부금 1천억원은 누리과정이 아닌 인건비 상승분, 학교 운영비 상승분 등에 충당하는 것이 순리이다. 국가가 법으로 누리과정 예산 분담을 시도 교육청에 강제한다면 정상적인 학교 운영을 포기하고도 인천시 교육청은 매년 최소 1천 6백억원씩 빚을 질 수 밖에 없다. 이러한 사정은 인천시교육청 뿐 아니라 전국 17개 시도 교육청의 당면한 문제이다.
 
정리하자면 첫째, 중앙정부가 누리과정 무상교육을 국민 앞에 약속하고 시행하면서 별도의 예산을 수립하지 않았고 필요 예산만큼 교부금이 늘어난 것도 없다. 내국세가 늘어 교부금이 늘어날 것으로 추정했는데 결과적으로 적게 걷혀서 줄어들어다고 볼 근거도 2015년까지는 없다. 2016년도 올해 1조 8천억원을 추가로 늘어날 것으로 예측했지만 2015년도에 줄어든 1조4천억원을 대체하고 나면 4천억원이 남는데 이것은 누리과정 예산의 10%에 지나지 않는다. 누리과정 예산을 줄만큼 주었다는 대통령과 중앙정부의 발언은 사실이 아니다.
 
둘째, 17개 시도교육청은 할 만큼 했다. 내려오는 교부금은 비슷하지만 누리과정을 완전히 포기할 수 도 없는 교육청들은 일부는 빚을 내고 일부는 비정상적인 교육 재정 운용을 감수하면서도 2012년도부터 작년까지 최선을 다한 것으로 보인다. 그러나 이런 상황이 더 이상 지속될 수 없는 마지막 한계라 보인다. 갚을 길도 없이 빚을 계속 질도 수 없고, 누리과정 못지않게 소중한 초중등 교육예산을 계속 줄이거나 파행 상태로 운용할 수 없다.
 
세째, 새로운 대안이 필요한 상황이 분명해졌다. 무상 누리과정을 계속하려면 이에 상응한 어린이집 보육료 지원을 위한 2조 3천억원 규모의 예산을 긴급 편성하여 지원하던가, 과거처럼 소득 하위 70% 가정의 아동에게만 무상 누리과정을 실시하는 정책적 후퇴 여부를 결정할 때이다.
 
마지막으로 사실을 이야기하지 않은 공직자는 대통령을 포함한 누구라도 스스로 책임을 지는 모습이 필요하다. 거짓을 말한 공직자는 국민에게 사과하고 문제를 주도적으로 해결한 후 국민이 납득할 만한 행동으로 책임져야 한다.